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近期台大校長遴選事件所引發之諸多爭議，看到政府以最高標準檢視遴選程序之作為，特別是以放大鏡檢討台大校長遴選委員會之組織運作與程序。此外，近日亦有針對台灣能源轉型相當重大且涉及兆元利益的離岸風電遴選事件，其已於上月（2018年4月）底公佈結果。而在遴選結果公佈後，也隨即發佈遴選委員名單。但這樣的方式，是否就抒解外界對於遴選委員會執行職務之專業性、公正性與公開性之疑慮呢？

若依據教育部拔管聲明，台大涉及年度預算超過67億，因此，台大校長的遴選作業程序不能輕忽。舉輕足以明重，涉及兆元利益分配的遴選，更應審慎為之。但實際上，是否當真如此？

顯無法源依據，違背經濟部當前法制作業常態

目前離岸風電遴選委員會之設立，係依據《離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點》第十二點，看似有形式法源依據。但此一規範，是否當然賦予其審查之公權力，實有待進一步探究。

經敝人檢索《法務部全國法規資料庫》內，涉及諮詢或審議性質委員會之法規範設計，共計約五百餘筆資料。大概有如下之發現：

模式一、涉及重大權益審議性質之委員會，大多於「法律」當中明訂之。如會計師法、農民健康保險條例、藥師法、藥害救濟法等。

模式二、涉及諮詢或利益相對較少的委員會，則幾乎均透過「母法明確授權＋法規命令」之模式為之。如：數位出版金鼎獎獎勵辦法、標準地名審議及地名管理辦法、獎勵民間編印優良地圖作業辦法。

模式三、僅有非常純粹諮詢性質或者影響利益甚為輕微者，方例外以「無母法授權之行政命令」方式為之，其數量可說甚為稀少可以忽略。如：績優建築投資業評選及獎勵辦法。而有趣的是，經濟部能源局過去曾經也大量採行此種作法，但大部分要點均已經廢除了。（如：太陽光電發電示範系統設置補助辦法、太陽光電發電示範系統設置補助要點、 風力發電示範系統設置補助辦法）

離岸風電遴選委員會，到底應採取什麼樣的模式？若以涉及利益重大，至少應採取模式一，或至少退而求其次，採取模式二。但目前《離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點》，竟是採取模式三為之。

而這樣的作法，也跟經濟部能源局內部當前法制作業實務脫節。當前經濟部涉及分配利益更低之委員會，均是採取上述模式二之作法。如：風力發電離岸系統示範獎勵辦法及地熱能發電系統示範獎勵辦法下之委員會等機制，係依再生能源發展條例第十一條第二項規定訂定之。

若連有大學法明文授權訂定的台大校長遴選委員會其審議之結果都可以認為僅具參考效力，而可逕由教育部加以否決。則如此並無任何法律授權之行政規則（內規），是否得以分配兆元利益？其審議結果，是否有效力？是否僅供經濟部參考？或甚至是無效？

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20180413-國民黨立委曾銘宗、李彥秀、馬文君13日召開「高價採購離岸風電，台灣是冤大頭？」記者會。（顏麟宇攝）

遴選委員會決策組織不適法

雖然經濟部在遴選結果公佈後，隨即公告107年4月20日審查109年完工併聯申請案及107年4月27-28日審查110-114年完工併聯申請案之遴選委員，各十八名。但這樣就足以回應社會對遴選委員會組成之公開要求？

若依據一般民眾對於所謂遴選委員「會」之理解，其應有固定的成員數量。但從目前公告名單上，似乎其數量乃浮動。亦即，107年4月20日審查109年完工併聯申請案有一群委員、107年4月27-28日審查會有另外一群，且彼此之間，分別邀請。究竟這樣是否已經公開委員會「所有」委員名單，不無疑問。為了釐清此一爭議，恐怕必須由經濟部公佈委員的遴聘公文。蓋針對如此重大利益分配之委員會，應有相關之遴聘公文，方為慎重。

此外，若其乃各別場次邀請，恐怕會引發另外一個問題。若二場次，只分別各別邀請十八位參加。亦即，107年4月20日審案案，有一委員會；而107年4月27-28日審查110-114年完工併聯申請案為另外一委員會。這也將產生這樣的委員會，是否符合《離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點》第十二點所定之十九人之要求（「本部就遴選作業程序，遴聘政府相關機關（構）代表、具有離岸風電工程技術、財務金融專業或具備其他離岸風電專業之專家及學者十九人至二十七人擔任遴選委員」）。

若遴選委員會組織不合法（包括法定人數不足等），依據湯德宗大法官於其行政程序法專論之見解，該委員會所為決定，屬得撤銷之法律效果。故為澄清社會各界的疑慮，經濟部不能僅以公佈各十八名委員即為已足，而應公開完整的委員遴聘公文。

應有行政程序法迴避規定之適用

若比照台大校長遴選委員會之迴避議題，教育部一再引用迴避之規定，即便台大一再主張法務部認為並不適用。由此可見，踐行迴避係確保行政正當程序上「公正作為義務」非常重要的關鍵因素。

離岸風電遴選程序，既然經濟部一再強調並非政府採購程序，而作為行政程序之一環，自應遵守行政程序法之迴避規範。故除了《離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點》第十二點所定相對狹隘的迴避事由，行政程序法也並未被排除。

但問題就在，既然遴選委員名單並未事先公告，則在無從得知名單之前提下，申請人如何能夠依據行政程序法申請迴避？或許，在審查會當天，參與遴選業者可在看到相關委員後，即刻在現場申請迴避，但這也必須是該業者已經認識相關委員或冒著冒犯委員會之風險而提出，到底是否有此期待可能性？

也因此，在此一情況，僅能仰賴遴選委員之「自行迴避」及公務員之職權命其迴避發揮作用。但離岸風電此一領域非常狹小，往往彼此之間都早已經在不同場合有密切之接觸，如何能期待此種自行迴避或公務員命其迴避發揮作用，實有疑問。且，在遴選時程緊湊，且人數如此吃緊，此一委員會組成又如此倉促之情況下，是否政府會主動要求迴避，也相當令人存疑。

在台大校長遴選委員會僅有「一名」遴選委員的台哥大副董事長蔡明興之間，就呈現董事投董事「蔡董投管董」的廣大質疑聲浪。在離岸風電遴選過程中，不同地方政府的政府代表，是否也會發生「挺自己縣內開發案、打壓他縣開發案」之問題？而這樣有潛在影響公正作為可能性的遴選委員，高達四、五位之多。甚至還出現某一地方政府可以有兩位代表之狀況。這是否恰巧與遴選結果呈現正相關？

而針對此種應迴避而不迴避的狀況，國內學者有不同之見解。有見解認為，「全程未迴避」，既無從「及時補正」，應「推定」因此所為之終局處分為違法，法院「得撤銷」之。此亦我國目前實務之見解。而亦有見解認為，可將有潛在利益衝突之得分排除即可。但無論如何，若採台大拔管標準，則本離岸風電遴選案涉及利益更加龐大，勢必應該更加審慎。經濟部勢必需要回應，為何可以讓開發案的直接或間接的受益者，直接參與審查會議。

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「政府高價採購離岸風電?國民黨正在 阻礙新產業發展」記者會，立法委員陳素月發言。（陳韡誌攝）

應有行政程序法禁止片面接觸之適用

行政程序法第四十七條第一項規定：「公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸」，此為所謂禁止片面接觸(ex parte contacts)原則。依據湯德宗大法官之行政程序法權威論著，公務員與當事人（或代表其利益之人）在行政程序外之有單方面接觸，且非職務上所必要者，即屬違反禁止「片面接觸」原則。

依法，公務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸時，應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人公開。若接觸非以書面為之者，應作成書面紀錄，載明接觸對象、時間、地點及內容。

也因此，依據該條，至少官派代表，在遴選會議前，與開發商之任何書面或非書面接觸，均應依據該條辦理。而非官派代表，是否因為在遴選委員會之角色，而有公務員之地位，也應遵守？但出席的相關委員，是否可以提出「作成書面紀錄，載明接觸對象、時間、地點及內容」之說明？

官派代表過多：審查專業性？

在台大校長遴選案，官派代表過少，導致無法選出政府所欲之校長人選。而在離岸風電遴選案，則與此迥異。且相較於一般政府採購案或先前台電之示範離岸風機的採購案，多仰賴學者專家審查的狀況，本離岸風電遴選案卻呈現出官派代表獨霸一方的局面（都佔一半以上（十人、九人））。顯然這樣的組成，操縱遴選結果之可能性大增。但由於目前經濟部並未公佈遴選評分而只有結果，是否官派代表之評分分布，巧合地有一致之分布，也無從得知。

若以離岸風電之專業性，即便是專家代表，也未必能夠知悉與涵蓋所有領域。隔行如隔山的結果，到底工程技術專家代表如何針對財務金融給分、反之亦有類似困境；甚至還有其他非財務金融與工程技術之專家，如何針對遴選的兩大指標評分？若連專家都會遭遇此一困境，到底官派代表如何針對這些專業領域給分數？評分的公正性，勢必飽受質疑。

就算克服專業性的問題，離岸風電遴選案面臨更大的挑戰。有別於所需閱讀的資料數相對偏少一般政府採購案，此次資料量如此大，接近汗牛充棟之離岸風電遴選案，是否能夠在如此短暫的時間內消化吸收，恐怕對該領域之專家都有難度，更何況是官方代表仍舊需要上班、開會、批公文等繁重業務的狀況下，如何將其閱讀完成？就算閱讀完成了，如何真能確保其理解吸收後，有準確評分之能力呢？

針對這些疑雲，建議政府應去識別化，以ABCDE的方式，公佈個別委員的評分。這也是近期慶富案在立法院質詢時，社會大眾均可看到之資料。或至少，也應以遴選委員類別族群（如：中央政府代表、非申請案縣市地方政府代表、申請案之地方政府代表、離岸風電工程技術、財務金融專業、或具備其他離岸風電專業之專家及學者），提供其評分彙整分布表，以釐清外界的疑慮。

審查程序與評分標準之問題

目前針對台大校長遴選案，即便遴選委員會釋出眾多討論記錄資料，但仍受到教育部與外界質疑其遴選程序及人選選擇。若以同樣的標準，套用在離岸風電遴選，則離岸風電審查的黑箱，更為明顯。

目前在容量分配作業要點中，僅約略提及評分，而目前僅公佈名單，實際上難以得知審查程序究竟為何。到底進行方式，是由個別委員自行具名（或匿名？）填寫評分表後，統一做加總？還是，由委員當眾提出自己分數，公開共同加總？還是，全體委員先共識給一分數後，再由個別委員協調填分數？不同方式，都有不同之公平性、公正性或獨立性之疑慮。但在目前的情況下，外界完全無法知悉審查過程。

另外，審查程序上，也並未要求三場次的委員，均需相同。這也導致，有開發商在第一週的評分名列前茅，但在第二週卻幾乎墊底的現象。當然永遠都可以有千千萬萬個理由解釋此一現象，但顯然這無法通過「教育部高標準」之檢驗。若以一般學校的口試入學口試委員，也往往為了確保公平性與給分一致性，均由同一批委員為之。為何如此相對小事都可以遵守，如此涉及兆元利益分配的議題，卻無法遵守？

針對個別指標，每一位委員的心證與評分標準，也不盡相同。究竟要如何給分與統一審核基準為何？如：沒有法律效力的MOU，簽一個，到底要給幾分？還是單純憑感覺判斷？這也無怪乎，在審查過程，明明就有針對財務能力（40%）當中之財務健全性（30%）及國內金融機構關聯性（10%）做評估，但有趣的是，就在遴選結果公佈後，卻發現銀行聯貸案八字根本沒一撇的現象。針對此種分數給了，但實際上根本不該給這麼高分的現象，究竟如何處理，政府也有必須交代。

為抒解各界之疑慮，針對三場次遴選會議當中的遴選審議程序之設計與評分標準之問題，恐怕政府也有必要統一對外說明。

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環評委員會與離岸風電遴選委員會比較。

後續追蹤管考與執行

參考政府採購程序，在審查程序中，有時候業者為了拿到資格，往往會做出超過需求規範的承諾，或在審查過程中，審查委員會提出眾多要求競標廠商承諾或補充之事項。這在環評審查過程當中，也都有類似的現象。而針對前者，投標廠商往往需要修改計畫書，並將新增承諾納入，供之後計畫後續考核之用；而針對後者，針對環評的承諾，相關資訊也均公開，以供全民監督。

如前所述，針對目前對於離岸風電遴選委員會議審查之過程為何，並不清楚。若是採取前述作法，是否業者需重新修改計畫書，重新送？又或者，在原本計畫書或審查中的額外承諾（在不涉及商業機密等前提下），是否需要適度公開，以供全民監督？

顯然，目前遴選會議只重結果（即一堆數字）之宣布與決定，並不重業者承諾事項之後續監督。而近來也發生遴選後，開發商組成員大量釋出股權之現象。是否這會影響遴選會議時討論的評分基礎的變動？及，後續計畫實現之可能性？

但這似乎肇因於遴選時的投標計畫書對於業者之拘束力，並不清楚；而僅著重在數字的公佈而已。這也導致目前政府對於申請業者在申請後，變動股權等議題，不知道如何處理的困境。若不處理，也擔心外界質疑其袒護廠商，或者是否遴選會議淪為願景作文比賽的疑慮；但若處理了，是否會過度介入申請者之商業自由之疑慮。畢竟業者原本在計畫書內，就僅是提出構想而已。向來隨著開發計畫的進行，也會有相關的合理變化或變動。或許政府應該重新思考，到底如何處理這樣的「變動」，尺度必須拿捏好，否則面對外界排山倒海的質疑，肯定會疲於奔命也。

遴選結果不生法律效力？

若比照台大校長遴選爭議，可發現到即便有大學法明文規範，教育部認為該遴選委員會之結果，並無法律效力；甚至教育部不聘任本身，也不發生法律效力，故其主張台大並無法爭訟。

若仿照系爭見解，恐怕遴選結果對於開發商甚為不利。即便遴選委員會做出的容量分配結果之決定，對經濟部而言，也僅有參考效果，未必須受其所拘束。既然教育部在拔管案都有否定權，則經濟部似有不核定或調整容量分配之權力。

對比拔管案之教育部見解，開發商在辛苦參與遴選後取得之「容量分配結果通知書」，似有高度可能性並不發生法律效力，且無獨立爭訟的可能性。而該文件，僅供後續行政契約簽署之用而已，故若經濟部決定不予簽約，似乎業者並無救濟之途徑，蓋政府在此關係下，並無強制締約之義務也。而當然在系爭案件最大的危機，便是容量分配結果通知書，是否可能肇因於前所述之無法源依據，導致其無法發生外部效力之問題。

教育部拔管案與離岸風電遴選案，看似迥異之案件。敝人卻意外發現，其在法律關係上，有如此多奇妙的巧合！特別是，若對比教育部拔管標準，經濟部在執行離岸風電遴選過程之瑕疵，可說是比台大遴選委員會只有「遠遠」過之而無不及也！如何審慎處理，考量著政府的智慧了！（推薦閱讀：高銘志觀點：政府坐視離岸風電競標遴選過程的違法質疑）

＊作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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